党的十九大报告指出，“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，推进绿色发展，着力解决突出环境问题，加大生态系统保护力度，改革生态环境监管体制，加快生态文明体制改革，建设美丽中国”。2017年9月，中央办公厅、国务院办公厅出台《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，为推进领导干部自然资源资产离任审计常态化奠定了制度基础。党和国家一系列的方针政策、制度措施的出台，将领导干部自然资源资产审计摆在了推进绿色发展的国家战略高度，充分体现了党中央、国务院对此项工作的高度重视，为审计机关开展领导干部自然资源资产审计提供了有力保障。

县（市、区）、乡镇（街道）基层一级是国家自然资源资产重要承载地，是贯彻落实中央、省、市生态文明建设决策部署的“最后一公里”，也是自然资源资产管理和生态环境保护的重要组成单元，组织好、实施好基层自然资源资产审计，对推动基层党委、政府及主管部门领导干部切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，促进各项生态文明建设政策措施有效落地具有重要意义。荆门市是湖北省探索推进基层自然资源资产审计较早的地方之一，2016年在全省率先探索开展漳河新区和京山县自然资源资产审计深层次试点，连续两年推进各县（市、区）自然资源资产审计全覆盖，并将审计触角延伸至30多个乡镇、街道办事处一级，取得较好成效。荆门市作为全省自然资源资产审计工作的唯一先进代表，受邀省审计厅网站在线访谈栏目，与广大网友进行了互动交流。荆门市漳河新区自然资源资产审计深层次试点工作的经验做法受到湖北省审计厅充分肯定，并向全国推广。但从审计探索实践来看，在推进基层自然资源资产审计过程中，还存在着诸多困难困境，不利于自然资源资产审计深化发展，亟待加以解决。本文结合荆门市推进基层自然资源资产审计的实践经验，归纳总结了当前存在的主要困境困难，并研究提出破解对策，着力为党委政府推进自然资源资产审计改革提供决策参考，为审计工作提供有益借鉴和启发，促进提高自然资源资产审计质效，充分发挥自然资源资产审计在促进领导干部切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任方面的建设性作用。

一、推进基层自然资源资产审计的主要困境困难

从近两年推进基层自然资源资产审计的探索实践来看，主要存在如下困境和困难：

（一）在前置条件上存在两个不完善。根据要求，开展领导干部自然资源资产离任审计应当以自然资源资产负债表或者有关部门管理数据资料反映的自然资源资产实物量和生态环境质量状况变化为基础进行审计，因此，自然资源资产负债表和基础数据资料是审计的前置条件。但从审计情况来看，自然资源资产负债表数据要素不全、数据缺失、相关部门间提供的基础数据资料不一致等问题突出。如自然资源资产负债表能反映出耕地数量规模，但耕地质量要素不全，多数县乡获得认定的只有2012年、2013年等较久远的数据，最新数据的认定比较滞后；如水质监测数据，由于监测采集频率不够，覆盖面不够，导致数据链出现断层，有的水库2016年有监测数据，2015年却没有，部分小型水库甚至多年没有水质监测数据，难以满足审计需要；林业部门为编制负债表提供的土地资源账户的林地面积数据与补充资料中的林地面积数据不一致；还有一些数据存在乡镇上报数据与部门汇总数据不一致等问题，数据的真实度、可信度较差，为审计准确评价领导干部任期内自然资源资产增减变动造成较大困难。

（二）在机制保障上存在两个不健全。自然资源资产审计内容宽、对象范围广、专业要求高，涉及国土、环保、水利、农业、林业等方方面面，靠审计部门一家单打独斗，很难取得令人满意的效果，必须坚持开门搞审计，建立健全部门间整体联动、资源上开放共享的有效保障机制。县（市、区）在这一方面做了一些工作，但还有许多地方需要完善。一方面，沟通协调机制不健全。一些县（市、区）还没有真正建立起政府主导、部门参与的联席会议制度，导致相关部门在参与自然资源资产审计的组织、协调和配合工作中，职责不明确，措施难落实，资料难获取。有的地方沟通协调工作仅停留在抽调国土、林业、环保、水利等部门专业人员配合审计方面，对自然资源资产管理方面存在的突出问题及审计难点问题等，缺乏共同研究解决的协商机制，不利于问题根本解决。另一方面，数据共享机制不健全。一些地方尚未建立部门间开放化的数据共享平台，审计部门为获取数据，一般向乡镇政府开列清单，由乡镇政府统一采集，而乡镇国土资源所、林业站等部门都是由县直相关部门主管，涉及自然资源的大多数基础数据资料，乡镇政府需到各主管部门申请获取，需要协调大量的单位和人员，耗费大量的时间和精力，影响审计工作效率。

（三）在方式方法上存在两个不充分。一是审计现场踏勘不充分。自然资源资产审计由于审计对象和内容的特殊性，仅靠查阅文件档案资料，是远远不够的，必须深入实地进行大量的现场踏勘，核实事实真伪、问题性质及定量大小等。但目前基层审计现场踏勘重点不突出，不是根据业务台账、数据报表的关联资料，查找疑点，确定重点，而是根据被审计单位意见，带到哪里踏勘哪里，或是随机选取地点踏勘；踏勘范围过少，因森林、矿产等资源分布广袤，位置偏远，矿山企业相对分散，交通条件较差，或因审计力量不足，森林、矿山等资源踏勘数量占总资源数量的比重不够，难以反映资源损毁规模等真实状况；踏勘量化难，由于缺乏专业设备和专业力量支撑，现场踏勘发现的如毁林开矿面积、矿山恢复治理面积、尾矿煤渣堆放数量、水质污染物超标量等数量难于测量和计算。二是新技术方法运用不充分。由于自然资源资产种类繁多、规模巨大，通过实地踏勘方式核查根本不现实，审计主要依靠查阅资料、函证查询、问卷调查、现场勘察等传统审计方法，地理信息系统、大数据分析、无人机设备监测等新技术新手段的运用还远远不够。

（四）在队伍建设上存在两个不足够。一是机构力量不够。领导干部自然资源资产离任审计即将由探索试点阶段步入常态化审计阶段，建立一支专业的领导干部自然资源资产离任审计队伍迫在眉睫。目前地市州一级审计机关普遍建立健全了专门的机构，充实了一定的专业力量，但基层审计机关普遍存在缺机构、少人员的问题，没有专门的审计组织管理机构，没有专门的人员参与日常协调、组织、研究工作。审计人员多数从各业务科（股）室抽调，且人员不够稳定，每年都发生变动，不利于工作的有序推进。二是专业能力不够。当前，审计干部自身的综合素质远远未能达到自然资源资产审计要求，一般采取向国土、林业、环保、水利等部门抽调人员的方式，但抽调人员往往因为自身业务繁忙不能全脱产审计，且审计发现的很多问题，最后的责任划分或整改责任都落到这些部门头上，不可避免地影响这些部门配合审计工作的积极性。

二、破解基层自然资源资产审计困境困难的主要对策

（一）构建三大平台，形成整体合力。一是构建部门间职能互动平台。建立健全政府主导，审计、统计、林业、国土、环保、水务等部门参与的自然资源资产审计联席会议制度，贯彻落实上级审计机关对自然资源资产审计的安排部署，共同研究解决自然资源资产审计中遇到的负债表编制不完善、数据提取难、数据缺失、失真的问题，协调成员单位专业人员、技术和设备，实施现场测量、计量和检测试验，为审计工作提供专业技术支撑。二是构建信息数据交互共享平台。加强审计与职能部门在生态红线划定、生态补偿机制、区域环境标准、环境治理、信息通报、应急协作机制等方面的信息数据共享，相关职能部门将重要文件资料、重要会议精神、重要行政许可、重要制度措施、重大案情查处以及基础数据等信息资料与审计部门共享；审计部门及时将上级的审计计划安排、审计查处的普遍问题、外地整改的经验和措施等信息资料反馈有关职能部门。三是构建审计成果运用平台。按照“谁负责、谁整改”的原则，落实领导干部自然资源资产离任审计查明问题的整改，推行领导干部自然资源资产离任审计结果公告制度，并将领导干部自然资源资产离任审计结果作为被审计领导干部考核、任免、奖惩的重要依据。

（二）推进三个创新，提升审计效能。一是创新组织方式。将自然资源资产审计与领导干部经济责任审计捆绑实施，既能全面反映党政领导干部经济管理、生态环境建设等履职情况，又减少重复审计，节约审计资源，切实缓解任务重与人力资源不足的矛盾。二是创新资源整合。部门参与审计的模式在一定程度上消弱了审计的独立性，必须在人力资源调配上打通新的渠道，采取购买社会服务等方式，聘请外部专家、建立咨询库、成立有专业人员组成的专家咨询小组，充实审计力量，缓解专业力量匮乏的窘境。三是创新审计技术。加大审计干部队伍培训力度，如在林业资源、矿山资源审计中，充分运用林业部门小班数据、国土部门地籍数据、遥感影像数据等地理信息开展数据叠加比对分析；在水资源审计方面，充分运用无人机设备，生成高清晰影像、分布图和多光谱图像，直观、全面地监测地表水环境质量状况，准确记录、监测出水质状况。

（三）加强三个保障，巩固审计基础。一是加强人员保障。基层审计机关应积极争取地方党委、政府支持，在机构设置和人员编制上给予倾斜，尽早建立起一支专业、稳定、高素质的领导干部自然资源资产离任审计队伍，保障自然资源资产审计顺利开展。二是加强制度保障。以联席会议文件或政府文件制定完善领导干部自然资源资产离任审计工作的实施意见，明确审计对象和范围、审计内容、审计组织实施、审计技术方法及审计评价，为本地区开展领导干部自然资源资产离任审计提供指导，促进规范审计。同时，要尽早出台党政领导干部生态环境保护问责办法，对审计发现的资源损毁、环境污染等严重问题启动问责程序，按有关规定和干部管理权限移送组织部门、纪检监察机关、司法机关等，依规依纪依法追究相关人员的责任，提高审计的权威和震慑作用。三是加强能力保障。积极争取上级审计机关在人员培训、学习交流等方面的支持力度，积极参与各类讨论座谈交流活动，及时掌握最新政策动态、最新审计思路、最新技术方法，确保不掉队、不落伍，不断加强审计能力建设。